“Las relaciones multinivel entre China y Uruguay del siglo XXI: diferencias y similitudes con la región latinoamericana”

Por: Andrés Raggio

 

RESUMEN

Este artículo trata sobre las relaciones multinivel entre China y Uruguay del siglo XXI. Ya que, tal como comenta Raggio en el artículo, el Gobierno chino ha tomado una postura estratégica en cuanto a su relacionamiento con América Latina y el Caribe, para desarrollar una asociación amplia y de cooperación basada en los principios de coexistencia pacífica entre países. Por lo expresado, este plan que lleva a cabo China tiene como objetivo principal mantener fuertes lazos de beneficio, prosperidad y desarrollo entre países.

En este sentido, establece su autor, China mantiene una postura con Uruguay, y los países de la región, de fortalecer el diálogo y la comunicación, para generar confianza política mutua. Entre otros aspectos, Raggio expone argumentos bien elaborados y observados en cuanto a los niveles de relacionamiento de China y Uruguay, mientras evidencia una postura crítica y reflexiva acerca de la evolución política de este relacionamiento. 

 

 

DESARROLLO

Las relaciones políticas y comerciales entre China y la región latinoamericana han cambiado sustancialmente desde inicios del siglo XXI, convirtiéndose en relaciones de primer nivel. A nivel comercial, este proceso, paulatino pero notorio, se explica en gran medida por la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001 y por la demanda creciente del país asiático de bienes, que en el caso de muchos países sudamericanos se ha concentrado en materias prima del sector alimenticio, energía y minería. A nivel político, y en paralelo a lo comercial, las frecuentes visitas de altos cargos de gobierno, tanto de China a la región como viceversa, el incremento de acuerdos de diversa índole entre gobiernos, y la voluntad expresa de asociación estratégica de mucho de ellos, incluido Uruguay, son solo algunos de los indicadores que permiten dar cuenta de que las relaciones entre China y las diferentes regiones de América Latina, se han consolidado en un plazo no mayor a 20 años, con algunas contadas excepciones que mantenían fuertes lazos desde los noventa del siglo pasado, como en el caso de Brasil.

 

El Gobierno chino considera sus relaciones con América Latina y el Caribe desde un plano estratégico y busca construir y desarrollar una asociación amplia y de cooperación basada en los principios de coexistencia pacífica, como la igualdad, el beneficio mutuo y el desarrollo común. Algunos de sus objetivos para la región, y para Uruguay, son fortalecer el diálogo y la comunicación, con la clara idea de generar confianza política mutua. Este aspecto es clave desde el punto de vista cultural de China, donde se hace fundamental la construcción sostenida y amistosa de las relaciones que esté ajena a las necesidades del corto plazo. Al mismo tiempo, se busca profundizar la cooperación bajo el principio de ganar-ganar, considerando un aspecto clave, que las relaciones entre actores no debe ser vista como un juego de suma cero donde algunos ganan y otros pierden. Esto es posible para China si se consideran las fortalezas de ambas partes, y se busca el desarrollo y la cooperación desde una visión amplia, es decir, considera que todas las personas nos encontramos en un mismo espacio, el planeta tierra. En base a este aspecto, que tiene sus raíces filosóficas evidentes en China, la idea de Comunidad de Destino Humano/Compartido es parte de la propuesta china de cómo ver el mundo y sus problemáticas globales. En ese mismo sentido se encuentra la reciente propuesta de la Iniciativa Global para el Desarrollo, que Xi Jinping presentó en la Asamblea de Naciones Unidas de 2021.

 

Ahora bien, la política exterior de China hacia la región latinoamericana puede separarse en al menos tres niveles. A nivel regional, desde 2014 China ha participado conjuntamente con los 33 países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en el desarrollo del Foro China-CELAC. Este factor es relevante para el enfoque de política exterior china en América Latina y el Caribe, ya que el abordaje de las relaciones no es igual si se trata de un país sudamericano, centroamericano o caribeño, como tampoco los temas de agenda, siendo el Foro importante para contemplar las semejanzas y diferencias entre los diferentes niveles. Al mismo tiempo, cabe considerar que las relaciones de China con la región se proyectan en un marco de una política exterior más asertiva de China desde la llegada de Xi Jinping, no sólo a nivel asiático, sino también de una mayor presencia a nivel sistémico.

 

Por otro lado, a nivel bilateral-nacional la relación del país asiático con la región ha sido muy dinámica desde inicios del siglo XXI, donde se establecieron al menos once asociaciones estratégicas de varios niveles (Estratégica Global, Estratégica Integral o Estratégica) y que ha permitido establecer canales de diálogo genuinos entre las partes. Claro está que las dinámicas varían de un caso a otro, pero este aspecto es clave si se observa la multiplicidad de dimensiones que se desarrollan una vez establecida la asociación. En el caso de Uruguay es evidente que desde 2016, cuando Tabaré Vázquez firmó la Declaración Conjunta de Asociación Estratégica con Xi Jinping, ambos países han intensificado y robustecido los espacios de acercamiento y de intercambio con el país, tanto en comercio, cooperación, como en la firma de hermanamientos entre localidades, así como en el gobierno actual existe la voluntad de elevar las mismas a Asociación Estratégica Integral..

 

El tercer nivel de relaciones es el local, donde se desarrolla una política exterior que, si bien no difiere considerablemente de la política exterior nacional china, sí ha permitido la diversificación de actores en las relaciones entre ambas partes. La existencia de hermanamientos entre localidades chinas y latinoamericanas es significativa dado que la gran mayoría de los países de la región cuentan con al menos uno, mientras que se destacan Argentina (43), Brasil (41) y Chile (34). 

 

En el caso de Uruguay, como se ha mencionado ut supra, se produce un salto cualitativo una vez realizado el acuerdo de asociación estratégica, tanto en un paso primario como son las Cartas de Intención, como en el definitivo con la firma en sí misma del hermanamiento, totalizando hasta mayo de 2022 más de 29 cartas de intención y 16 hermanamientos. La evolución puede visualizarse en la Gráfica I.

Elaboración propia con datos extraídos de las páginas web de las 19 Intendencias Municipales de Uruguay, y de la Embajada de Uruguay en Beijing. 

 

Los departamentos en Uruguay con mayor vinculación con localidades chinas son Montevideo (8), Florida (5), Paysandú (5) y Rocha (5). No obstante, Florida ha sido el que más hermanamientos ha firmado (4), destacándose también procesos consolidados como el de Lavalleja con Sichuan.

 

Estos tres canales de relacionamiento que se pueden visualizar en los países de la región y China, también pueden ser analizados desde diferentes dimensiones, política, comercio y cooperación. En todos los niveles se observan estas dimensiones, lo que puede ser una gran oportunidad para mantener y estrechar las relaciones considerando las particularidades de los actores y el marco de incertidumbre internacional.

 

Por otro lado, a pesar de que las relaciones entre Uruguay y China fueron tardías en comparación con otros países de la región (1988), esto no impidió la vertiginosa evolución de las relaciones con Uruguay, en especial desde la segunda década del siglo XXI, tanto en comercio, política o cooperación. En primer lugar fue el comercio, siendo China el primer socio comercial desde 2012 y motivo de gran parte del desarrollo de sectores alternativos, como el sojero y el de la celulosa, sumado a una  balanza comercial equilibrada desde hace un lustro; luego la cooperación comenzó a aumentar hasta consolidarse; y posteriormente el acercamiento político entre ambos se hizo evidente con los mencionadas hechos como la asociación estratégica o la importante cantidad relativa de firma de hermanamientos entre localidades. 

 

Aunque las reacciones fueron variadas, desde el punto de vista político se concentraron en tres temas clave, y todos ellos de una u otra forma han repercutido en el entorno: la propuesta de un tratado de libre comercio (TLC), la efectivización de una asociación estratégica (2016) y la firma del Memorando de Entendimiento sobre la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) en 2018.

 

El cambio de gobierno y de signo político en Uruguay no generó grandes cambios en la política exterior del país con respecto a China. A nivel externo se observa un escenario conflictivo, tanto por la disputa comercial, política y tecnológica entre EEUU y China, como por la confrontación sistémica acrecentada por la invasión rusa a Ucrania, así como por una región políticamente heterogénea a nivel político y con una preocupante tendencia a la polarización. 

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Las relaciones de China con los gobiernos del FA han ido de menor a mayor, llegando a esta última etapa donde las relaciones podrían valorarse como altamente activas y dinámicas. Uruguay ha jugado un rol en la búsqueda de nuevos escenarios de China en la región (Mercosur, idea de hub regional), principal socio comercial (en 2019 el 31% de las exportaciones uruguayas tuvieron como destino a China), aliado político (acuerdos relevantes en múltiples áreas, entre ellas la asociación estratégica), así también como en el caso de la cooperación, siendo hoy China el principal cooperante en Uruguay (múltiples acuerdos). Con el gobierno de Luis Lacalle Pou no ha cambiado a pesar de la cercanía que aparentemente tendría con EEUU, debido al apoyo en el marco del Banco Interamericano de Desarrollo, o la posibilidad de negociar una acuerdo de libre comercio. Desde lo externo, el pragmatismo con que el gobierno chino se ha manejado en todas las dimensiones mencionadas anteriormente no parecería ser la excepción para el caso del actual gobierno en Uruguay. Desde lo interno, las perspectivas tampoco parecen prever cambios bruscos al respecto.

 

En definitiva, el tamaño relativo de Uruguay fue la variable determinante para que el gobierno uruguayo diseñara su estrategia de política exterior con China en clave regional, por tanto la idea de hub regional y de puerto de acceso a la región ya no es nada nuevo. De hecho el modelo de relaciones ganar-ganar propuesto por China encaja perfectamente en las relaciones actuales. Las perspectivas del avance en las mismas pareciera estar centradas en elevar la asociación estratégica a integral, definir el rol que Uruguay jugará en clave regional sobre el tema China y en las posibilidades de desarrollo de proyectos en el marco del BRI, concretamente del financiamiento que el país pueda tener del Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura (AIIB, por sus siglas en inglés), al cual Uruguay pertenece desde agosto del 2019. Así lo ha promovido el gobierno último gobierno de Vázquez y así lo promueve el actual gobierno de Lacalle Pou. No obstante, para ello debería no solo centrarse en el comercio, siempre tentador dada la demanda permanente de commodities que tiene China, sino en sectores no tradicionales, como es el financiero, concretar inversiones de envergadura (no vistas hasta entonces), o apostar por la promoción de nuevos destinos dentro de China (oeste) aprovechando el consulado de Uruguay en Chongqing, llamado por las autoridades directamente como satélite comercial. Al fin y al cabo, ante un escenario internacional altamente conflictivo, la respuesta de un país como Uruguay debe ser siempre la promoción de puentes de diálogo.

 

🎓 Destacamos que Andrés Raggio es un notable Investigador de la Cátedra China Contemporánea de FLACSO y, a su vez, Coordinador de la Sección Uruguay de la Asoc. Latinoamericana de Estudios de Asia y África (ALADAA). Menciones que establecen el nivel académico y profesional con el que se enriquecen sus artículos.